Sobre Improbidade Administrativa (Lei 8.429) *

* Quanto ao objeto, lei é de natureza civil, contendo penas de caráter administrativo e político;

* Quanto à competência, sua natureza é somente civil, devendo ser julgada no competente juízo cível.

Atos de improbidade administrativa acarretam várias sanções, como a suspensão dos direitos políticos e a perda da função pública, além do dever de ressarcir o dano ao Erário, sem prejuízo da ação penal cabível. O agente ímprobo pode ter decretada, ainda, a indisponibilidade dos seus bens, que não é penalidade, mas medida cautelar que objetiva assegurar o cumprimento das sanções de caráter pecuniário.

I. Atos de improbidade administrativa podem ser cometidos contra:

► Qualquer órgão da administração direta

► Qualquer entidade da administração indireta

► Qualquer esfera de Governo ou Poder

► Empresa incorporada ao patrimônio público

► Entidade em que o Erário participe com mais de 50% do patrimônio ou receita anual

► Entidade que receba subvenção ou incentivo (*)

► Entidade em que o Erário participe com menos de 50% do patrimônio ou receita anual (*)

(*) = nestes dois casos, a sanção patrimonial será limitada à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos. Significa dizer que tais entidades terão que se valer de outros instrumentos para obter o ressarcimento do dano causado por ato de improbidade que superar a contribuição do erário. Para isso não poderão utilizar a ação de improbidade.

II. Podem cometer atos de improbidade administrativa:

► Qualquer agente público

► Qualquer um que concorra ou induza para o ato ou dele se beneficie sob qualquer forma

Há três casos de improbidade administrativa que geram a possibilidade de perda da função pública e o ressarcimento integral do dano * (se houver – caso que atenta contra os princípios). As penas previstas são:

* Inclui danos morais e materiais, além dos juros de mora e da correção monetária a partir da data do efetivo prejuízo.

1) Enriquecimento ilícito:

Perda dos valores acrescidos ilicitamente;

Suspensão dos direitos políticos de 8 a 10 anos;

Proibição de contratar com o poder público por 10 anos;

Proibição de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios por 10 anos;

Multa de até 3 vezes o valor do acréscimo patrimonial.

Requisitos do Enriquecimento ilícito:

a) dolo do agente: vontade livre e consciente de enriquecer-se ilicitamente. Esse ato não é previsto na modalidade culposa;

b) conduta comissiva: só existe enriquecimento ilícito mediante uma ação indevida do agente;

c) obtenção de vantagem patrimonial pelo agente: o patrimônio do agente não precisa necessariamente aumentar, basta que ele receba uma vantagem pecuniária indevida;

d) ilicitude da vantagem obtida: ressalte-se que o agente público é enriquecido licitamente todos os meses quando recebe sua remuneração;

e) existência de nexo causal entre o exercício funcional e a vantagem indevida (nexo de oficiliadade): não há improbidade quando vantagem indevida decorre da atuação do agente público como particular.

OBS.: É especialmente relevante a hipótese do inciso VII: “adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego e função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público”. O legislador inverte o ônus da prova em desfavor do agente público, pois, verificada pela Administração Pública a desproporção entre a renda do agente e o seu patrimônio, cumpre a ele provar a procedência lícita dos bens e da renda, sendo presumida a ocorrência de improbidade administrativa.

2) Prejuízo ao erário:

Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente (se houver);

Suspensão dos direitos políticos de 5 a 8 anos;

Proibição de contratar com o poder público por 5 anos;

Proibição de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios por 5 anos;

Multa de até 2 vezes o valor do dano.

* Abrange qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa.

* Esse tipo de improbidade administrativa é subsidiário, pois somente vai ser imputado ao agente se não for o caso de enriquecimento ilícito;

OBS.: O inciso VIII presume a ocorrência de prejuízo ao erário na frustração da licitude de processo licitatório e em sua dispensa indevida. Se não houver prejuízo ao erário, essa hipótese pode ser enquadrada nos atos que atentem contra os princípios da administração.

3) Atentar contra os princípios da administração pública:

Suspensão dos direitos políticos de 3 a 5 anos;

Proibição de contratar com o poder público por 3 anos;

Proibição de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios por 3 anos;

Multa de até 100 vezes o valor da remuneração percebida pelo agente.

* Conduta dolosa do agente, comissiva ou omissiva que não gere enriquecimento ilícito nem prejuízo ao erário. Porém, o art. 12, III, prevê a sanção de ressarcimento integral do dano, significando que, nesse caso, é possível o prejuízo ao erário, desde que seja de pequena monta.

III. Aplicação das sanções independe:

► Da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de ressarcimento (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009); ¹

► Da aprovação ou rejeição das contas pelo controle interno ou pelo Tribunal de Contas. ²

¹ Desnecessidade de ocorrência de dano material (econômico) à Administração Pública, bastando que haja o enriquecimento ilícito ou os desrespeito aos princípios administrativos. A ocorrência de dano material é requisito indispensável apenas nos atos que causam prejuízo ao erário, bastando o dano moral ao Estado, nos demais casos.

² As decisões dos órgãos de controle interno e dos tribunais de contas são de caráter administrativo, passíveis de revisão pelo Poder Judiciário. Assim, comprovado o ato de improbidade na respectiva ação judicial, será perfeita a aplicação da penalidade ao agente.

• O servidor público que comete improbidade administrativa não pode retornar para o serviço público.
• A lista de atos de improbidade é meramente exemplificativa.
• As penas cominadas pela Lei 8.429/92 independem da aplicação de outras sanções penais, civis e administrativas, quando for o caso. E podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato, segundo redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009.
• Penas de perda da função pública e de suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória.
• Quanto ao recebimento de benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, inadmissíveis ainda que sejam feitos indiretamente, por intermédio de pessoa jurídica da qual o agente seja sócio majoritário.
• Se o ato de improbidade for praticado por um agente público, em cumplicidade com um particular, que o auxilia no ato, ambos responderão à ação de improbidade.
• Lei de improbidade pune o particular que induza ou concorra com um agente público para a prática de um ato de improbidade, ou dele se beneficie de qualquer forma. É, pois, indispensável para a caracterização do ato de improbidade a participação de um agente público, não sendo suficiente para tanto a conduta isolada do particular. Este atuando isoladamente responde por ilícitos civis ou penais.
• Às ações de improbidade são inaplicáveis os foros por prerrogativa de função prescritos na Constituição, os quais incidem somente na esfera penal. O STF decidiu em 2007, portanto, que os agentes políticos simplesmente não se sujeitam às disposições da 8.429/92, mas apenas por crime de responsabilidade.
• Não podem perder o cargo por meio da ação de improbidade, os seguintes agentes políticos, que obedecem a regime especial determinado na Constituição Federal: Presidente da República, Vice-Presidente, Ministros do STF, membros dos Conselhos Nacionais de Justiça e do Ministério Público, Procurador-Geral da República, Advogado-Geral da União, Ministros de Estado, Comandantes do Exército, da Marinha e da Aeronáutica, Deputados Federais e Senadores. Portanto, podem perder o cargo por meio da ação de improbidade os seguintes agentes políticos: Governadores e Prefeitos, e seus respectivos Vices, e os vereadores.
• Se o juiz não determinar o período de suspensão dos direitos políticos, deve se considerar o mínimo legal.
• Em decorrência do princípio da indisponibilidade do interesse público, não é permitida a transação, o acordo ou a conciliação nas ações de improbidade;
• O MP é sempre sujeito processual necessário nas ações de improbidade. Se ele não for autor, será sempre fiscal da lei.
• A lei considera crime a representação por ato de improbidade quando o agente sabe que o representado é inocente. O dispositivo é bastante semelhante à denunciação caluniosa (art. 339). Conta, porém, com a seguinte diferença: a denunciação caluniosa só se consuma quando o falso relato dá origem à processo (inclusive por improbidade) ou à inquérito. Já para o crime do art. 19 basta a representação falsa ao MP ou à autoridade administrativa, sendo desnecessária para a consumação do crime qualquer conseqüência posterior.
• A ação de reparação de danos causados ao erário é imprescritível.
• A lei não determinou qual é o prazo prescricional para ajuizar a ação de improbidade contra o particular que colaborou com o agente público ou que se beneficiou do ato. A doutrina diverge, podendo ser utilizado o prazo prescricional geral do Código Civil (art. 205): dez anos.
• O fato de as empresas públicas e as sociedades de economia mista serem regidas pelo Direito Privado não lhes retira a condição de sujeito passivo do ato de improbidade administrativa.

VIDE: http://www.alexandremagno.com/novo/improbidade-administrativa

OBS.: Em decisão de abril de 2010, a Primeira Turma do STJ entendeu que é necessária a existência da má-fé por parte do administrador para que fique caracterizado ato de improbidade administrativa. Segundo observou o ministro Luiz Fux, as regras insertas no artigo 11 da Lei n. 8.429/92 devem considerar a gravidade das sanções e restrições impostas ao agente público, pois uma interpretação ampliativa poderá marcar como ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa.

“A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da administração pública coadjuvados pela má-intenção do administrador”, acrescentou Fux.